记者了解到，即将出台的一号文件在鼓励农业生产集约化、专业化、组织化、社会化相结合的同时，将明确限制工商企业在农业生产领域的扩张。

前述接近农业部的权威人士表示，该文件的基本精神“应该是在坚持农户作为农业生产经营主体的基础上，创新发展专业大户、专业合作社、农业产业化等生产经营形式，但不鼓励工商企业大面积、长时间租种农户土地。”

党的十八大报告提出，要坚持和完善农村基本经营制度，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。农业组织化生产和社会化服务“和十八大的精神是一脉相承的”。农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任张照新表示。

土地流转推动规模化

专业化和规模化农业经营，被认为是中国农业生产所面临的问题的解决之道。但中国的农户数量庞大且非常分散，普遍被认为组织化程度太低。

在三农问题专家李昌平看来，在上世纪70年代末的那场改革中建立起的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，在三十多年的改革后变成了“分田单干”。

“我们说是统分结合，但是‘统’这一块一直没有做好，导致农民的组织化程度很低。”发改委产业经济与技术经济研究一位要求匿名的研究员表示，“尽管从上世纪90年代就提出了专业化合作社，但是一直推进很慢。”

在农业土地经营极为分散的中国，要推动农业产业化和规模化经营，土地流转是必由之路。受访的专家认为，鼓励专业大户，实际上就是鼓励土地流转。

农业部部长韩长赋近日在农业产业化工作会议上表示，当前土地流转面积已经达到20%，规模经营比例明显上升，但规模化生产和小农并存的格局将较长时间存在。

在农业部政策法规司司长张红宇看来，这种土地流转的效果非常明显，土地资源要素不断地向专业生产者积聚，释放出大量的劳动力从事非农产业，这对从事商品化的生产非常有利。

在前述发改委农业研究员看来，要满足建设现代农业的需求，至少一半以上的土地流转出去。“土地分割太细碎，分散经营成本太高。”

12月4日，中共中央政治局召开会议，分析研究2013年经济工作，指出“要毫不放松抓好农业生产，落实和完善扶持政策，加大农业科技投入，鼓励发展新型农业生产经营模式。”

前述发改委农业研究员介绍，调研数据显示，如果一家两口人耕种的土地达到150亩到200亩，是可以和外出挣钱的水平差不多的。“再考虑到社会成本支出，比如在家务农可以照顾老人和孩子，即使比打工稍微低一些，农民也愿意种地。”

四川省委党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏介绍，美国农民人数少，容易组织起来根据市场需求制定生产计划，在集体谈判上形成合力。

保障粮食

对决策者来说，推动制度创新的同时，保障粮食是重中之重。

韩长赋在农业产业化工作会议上表示，鼓励工商企业投资农业，推动农业产业化和规模化经营，但是不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户土地，以避免土地出现过多的非粮化和非农化。

韩长赋说，土地集中必须和农民的就业、转移以及城镇化相协调，企业应该带动农户发展而不是代替农民生产，应该把种养环节留给农民。

多位受访的专家表示，农业生产，尤其是种植业，应该以农户经营为主。“即便是在美国，农业生产特别是粮食生产的主体都是农户经营，因为企业生产的交易费用很高，并且监督跟不上。”彭大鹏表示。

根据前述发改委农业研究员和其同事2012年的调研，在四川，工商企业租种农户土地，非粮化程度达到80%~90%。“因为种粮不赚钱，所以企业就去搞有机栽培甚至非农业经营。而地方政府为了招商引资，可能会有纵容行为。”

张照新认为，工商企业应该主要进入技术、加工、流通等环节，为农民提供社会化服务。

中国农业大学[微博]农民问题研究所所长朱启臻2010年主持了一个调查“谁在种地”的项目。国内十个省的调查结果显示，2010年的种地人平均年龄为57岁，而他们种地多是为了口粮，“够吃就行。”

“据估计，农村劳动力的转移率接近50%，转移的劳动力是2.5亿，留在农村的劳动力约2.7亿。”张照新说。

“很多农民有粮食轻简化倾向，他们所选择种植的粮食品种属于劳动力投入最少和最省事的。”张照新说，留在农村的多为40岁以上的中老年人，如此结构的劳动力在接受新品种、新技术方面要慢一些，这对通过科技提高农业劳动力水平带来制约。

“如果农业社会化服务体系发展起来、由青年人从事，即使种地的农民年纪大些也不要紧，他们知道如何雇佣劳动力和经营就够了。”彭大鹏表示，相对土地的数量，农民数量是现在的三分之一到四分之一就足够了。

近5年中共中央、国务院连续发布的农业“一号文件”概览

2008年1月30日 《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》下发，要求加快构建强化农业基础的长效机制；切实保障主要农产品（5.90，-0.07，-1.17%）基本供给等。

2009年2月1日 中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，要求包括：加大对农业的支持保护力度；推进城乡经济社会发展一体化等。

2010年1月31日 中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，首次提出要在3年内基础金融服务空白乡镇；拓展了农业发展银行支农领域，政策性资金将有更大的“三农”舞台等内容。

2011年1月29日 中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，首次对水利工作进行部署，提出“水利兴农”。

2012年2月1日 中共中央、国务院下发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，把推进农业科技创新作为今年“三农”工作的重点。