集体资产产权模糊所导致的最直接后果，就是许多地方出现的“村官腐败”现象，本应由集体成员共同所有的集体资产成为少数强势支配者的食利机器，这也意味着，对于多数即将进城的农民而言，也就少了一份保障，更多的农民难以随工业化、城市化发展壮大而分享到城镇化的好处。

 

　　这也是对集体资产确权到户的意义所在，“对更多走出农村的人来说，通过股份的形式，哪怕进城变成居民，股份还是存在并可以继承的，集体资产改革可以让农民利益得到的保护，农民也从此可以放心离土。”盛亚飞说。

 

　　与家庭农场一样，对于农村集体资产改革，也有相应的约束条件。目前一种较为常见的说法，即将集体资产改革等同于集体建设用地折股量化，封坚强表示，集体建设用地只是集体资产的一部分，不能简单等同于集体资产，除了集体建设用地，集体经济以来，不同历史时期形成的各类集体资产都应当要考虑进去。

 

　　而从松江集体资产改革的操作路径上，与家庭农场类似，作为要素变革，它需要的是一整套制度设计，以及步步事无巨细的执行。从集体资产的清查和摸底，再到专业评估公司评估，以及与集体经济组织成员确认股份和公示，这并非本刊记者在上海其他地区看到的仅仅在村委会门口贴一张集体资产清单就可以概括、完成的。

 

　　对于集体资产未来的可持续发展，封坚强认为，应当完善经营管理制度，向市场化和现代企业发展方向靠拢，也要根据实际情况，逐步让集体资产由改革过渡期基层官员扮演管理者角色向它真正的股东——农民选举或聘请专业人员进行管理过渡，这样才可以真正实现“农民做主”。

 

　　让离土农民放心带着股份（土地）进城，为更为充分的城乡一体化铺平了道路。而它的“抓手“，即从层面为守住18亿亩耕地红线而设的建设用地增减挂钩（下称“增减挂钩”）——减少乡村建设用地的前提下，按照等量面积增加城镇建设用地规模，同等的乡村建设用地则复耕为耕地，这其中，不仅包括原本占用农田的工业用地减量，同时也包括农民宅基地的减量。

 

　　更充分的城乡要素交换：增减挂钩

 

　　【通过宅基地置换，不仅农民居住环境得到改善，财产权有了更多的体现，同时，城镇化地区建设用地增加，又为进一步工业化打开了空间】

 

　　去年春节前后，本刊记者就增减挂钩和城乡资源统筹相关话题陆续走访了松江佘山、小昆山、石湖荡、新浜四镇，与以往在其他一些地区出现农民反抗暴力拆迁案例不同，让本刊记者最为意外的是，在宅基地减量的问题上，尤其是浦北工业化地区，绝大多数农民更希望早日减量。虽然因为宅基地减量问题，也有农民上访，但他们的诉求却是，打听什么时候增减挂钩，希望政府优先考虑自己的宅基地。

 

　　之所以会出现这样的情况，除了严格执行国土资源部和上海市有关增减挂钩和宅基地置换的政策，在农民自愿基础上操作，早在2003年便作为上海市批宅基地置换试点的佘山镇党委书记姚建峰对本刊记者表示，这与家庭农场、集体资产改革都有关系，它们互为一个有机整体，是一个系统性工程。

 

　　站在进城农民角度上，除了每年会有集体资产分红，通过宅基地置换，又能在城镇较好地段获得与乡村同等面积甚至更多面积的商品住房，原本不能买卖的宅基地也因此而数倍增值，农民又何乐而不为呢？

 

　　本刊记者在河南、四川、海南、上海等地实地探访后认为，与网上小资情怀泛滥的环境优美的乡村图片不同，现实中更多的乡村并非居住。一方面，上世纪80年代以后如雨后春笋在农村冒出来的农民住宅多为空心墙体，建筑质量堪忧；另一方面，小聚落村庄面临着交通、居住等各种不便，一些村庄上方就是高压线，更不必说工业化带来的农村空心化，造成虽有大量住宅却无人居住的资源浪费。而通过宅基地置换，不仅农民居住环境得到改善，财产权有了更多的体现，同时，城镇化地区建设用地增加，又为进一步工业化打开了空间。

 

　　城市化和工业化越充分，集体资产未来增值的空间也越来越大。同样以上海佘山为例，据姚建峰介绍，通过宅基地置换，佘山在建农民安置房时，还有属于集体资产的商业配套项目，在佘山的规划中，未来还将增加属于集体资产的9万平方米公租房，并出租给企业或单位，以解决未来佘山大力发展如五星级酒店等高端服务业的员工，以及工业园区里高端制造企业中层员工的居住问题。

 

　　“我们的集体资产倍增计划，实际上早就完成了，通过增减挂钩，不仅为我们自己打开了发展空间，也提升了整体的环境质量，佘山老百姓(603883,股吧)得到实惠之余，也为他们积累了更多好的优质资产。”姚建峰说。

 

　　早在2008年，松江小昆山镇就已成为上海市批小城镇发展改革试点镇，在镇党委书记沈惠龙的办公室墙壁上挂着的规划图上可以很清楚地看到，通过增减挂钩和宅基地减量，原本星罗棋布散落在小昆山镇184个农民居住点，将被集中到小昆山中心镇区。而在中心镇区两侧，则分别是农业区和工业区。

 

　　“我们未来建设完毕后，就是三大板块了，大板块是20平方公里的产业园区，下来是4.5平方公里的集镇区，剩下的农业片区还有24平方公里。”沈惠龙指着地图对本刊记者说。

 

　　小昆山镇也是上海市的增减挂钩项目，涉及土地4506亩。而通过增减挂钩和宅基地置换，不仅为全镇腾出了1770亩耕地，农业片区也由此连成片，变成标准化的万亩良田。同时，除了600亩地用于建设农民安置房之外，还有1500亩地用于土地出让，去年，这一地块已落入绿地集团囊中，整体来规划建设新镇区的旅游、商贸、住宅等板块。

 

　　沈惠龙说，小昆山镇宅基地减量涉及2236户农民，从2014年开始拆，时至今日，只剩下21户没有拆。这样算来，自愿拆除宅基地的农户高达99.06%。

 

　　增减挂钩约束条件

 

　　【国土资源部在考察报告中将松江的做法定义为“超级增减挂钩”，之所以“超级”，源于其在动员规模和实施路径上的创新之处】

 

　　为什么同样是增减挂钩，在松江就得到了农民拥护，而到其他一些地方，往往受到诟病，甚至变成了强迫农民上楼或者“摊大饼”式的发展？事实上，对比国内更多地区在工业化和城镇化过程中的作为，不仅是增减挂钩，包括集体资产改革和家庭农场，作为要素变革，在明确方向同时，它们也应有系统性的制度约束条件。

 

　　去年8月，国土资源部在松江做了一个详细的增减挂钩实地考察，并在考察报告中将松江的做法定义为“超级增减挂钩”，不仅国土资源部部长姜大明做了批示，上海市委书记韩正也批示称，可将该调研报告送全市各区县及市局有关部门进行学习、借鉴。

 

　　在本刊记者获得的上述“超级增减挂钩”报告中，国土资源部认为，虽然从方法上，都是通过减少农村建设用地前提下，按照等量面积增加城镇建设用地规模，这和其他地方并无二致，但从动员规模和实施路径上确实又给人耳目一新之感。

 

　　据国土资源部报告，松江增减挂钩耳目一新的地方有三处：

 

　　处是：锁定建设用地总规模不扩大进行顶层设计。“其他地区的增减挂钩一般没有锁定县（区）建设用地总规模，只选择相对容易的局部地区开展，大多也不进行动员，只要集体经济组织和农户自愿复垦，城镇新区有建新用地的需求；实施的结果，虽然项目覆盖到的地方能够做到增减平衡，但未覆盖的地方建设用地还是会增加。”国土资源部报告称。

 

　　松江的做法则是，“先锁定了全区建设用地总规模的‘天花板’，再在全区内统筹调控、组织项目和调配资金，涉及面更广；实施的结果则能保证全区建设用地总规模不扩大。也就是说，松江的增减挂钩解决的是全局问题而不是局部问题。”

 

　　锁定建设用地总规模不扩大也是增减挂钩的要害，根据上海“十三五”规划，上海市建设用地的红线是3185平方公里，其中松江对应的红线是286平方公里。

 

　　今年“两会”期间，作为人大代表的盛亚飞在会上说，统筹城乡发展要牵住农村地区建设用地减量化这个“牛鼻子”，否则就会沦为“半拉子”的城镇化。本刊记者问他，减量化的“牛鼻子”是什么？他回答说，就是要牢牢守住建设用地不再增加的这根红线，如果守不住，增减挂钩就失去了意义。

 

　　松江与众不同的第二处在于：既在城乡之间又在区域之间实现了建设用地增减挂钩。

 

　　据国土资源部报告，其他地区的增减挂钩一般只在城镇建新区与农村拆旧区之间搭建平台，在资源由农村流向城镇同时，实现资金由城镇流向农村，通过城乡要素平等交换促进城乡统筹发展，但松江不仅在城乡之间搭建了要素平等交换平台，还通过区域建设用地增减挂钩，在区域之间搭建资源优化配置的平台。

 

　　换言之，松江的增减量挂钩，是在先做好浦北工业区、浦南农业区规划的前提下进行的，浦北是建设发展区，规划建设空间大部分也在浦北，需要建的量大，建设用地指标就会有缺口，土地级差地租也更高，浦南镇街规划发展空间小，存量建设用地多，需要减的多，建的少，就会有指标富余，搭建区域之间建设用地指标交易平台自此而来，浦南富余指标通过交易平台提供给浦北指标稀缺的地方使用，这样就实现了浦南、浦北的资源优化配置。

 

　　“显然，除了政府需加强引导外，交易平台的设计也远较一般的城乡建设用地增减挂钩复杂。”国土资源部上述报告称。

 

　　第三处与众不同在于，松江的增减挂钩服务于转型发展的总要求。“其他地区的增减挂钩当然也有促进节约集约用地、推进农村环境治理、推动新农村建设和城乡统筹发展等多重目标，但一般还未上升到落实总体规划、支撑转型发展的战略高度，后者正是松江增减挂钩的目的所在。”

 

　　松江的增减挂钩，在每个镇都是书记主抓的要务，这从盛亚飞办公室与各个街镇党委书记办公室一个共同特点就能看出，就像军队指挥官的作战地图一样。本刊记者在采访中注意到，各个街镇党委书记办公室的墙壁上都挂着一大幅辖区域内的规划地图。

 

　　重新理解农民进城

 

　　【集体所有制的框架下的城市化，对标于最初农村地区实行集体经济的初衷——保证农民利益在城市化进程中不受损，对于进城农民，赋予他们更多的财产权，保证他们在城市中能够安居乐业】

 

　　在封坚强看来，与其说是增减挂钩，不如说是城乡之间的资源统筹。在“超级增减挂钩”之下，级差地租较高的浦北地区集中精力发展工业化和城市化，不仅将建设用地利用效率化，同时还可以按照城市支持农村、工业反哺农业的要求，通过财政转移支付、劳动力就业来助力浦南农业区发展，而浦南农业区实现多数农业人口进城下，也得以集中精力发展农业。

 

　　农民进城，也不仅是拆迁补偿够不够多，置换房屋面积大不大的事情，在考虑尊重农民意愿，解决住房需求同时，在养老保障、就业上都应该有更多的制度安排。

 

　　2010年，松江区设立统筹专项资金，对全区土地出让净收益进行统筹，其中净收益的三分之一作为专项资金扶持浦南地区，它主要用于提高农民社会养老保障水平等三农支出。经过数年积累，到2014年底，松江土地出让净收益区级统筹专项资金已筹集60多亿元，农民纳入镇保或城保人数达20.6万人，占农业总人口的68.5%，其余则全部纳入农保，而至目前，再加之浦北、浦南农村集体经济之间统筹设立专项基金，以区镇两级补差的方式，浦南地区的农民的各项退养保障待遇也已提高至镇保水平。

 

　　封坚强认为，有效减少农村人口，不仅是解决三农问题的重要途径，同时也是城乡一体化的必经之路，在农民居住转移、农村劳动力非农就业等农村人口转移问题上，基层政府有责任进行有序引导，促进农民转得出去，进城农民呆得下去。

 

　　除了集体资产股份每年的分红，松江区还设立了专项资金扶持农民非农就业，即建立浦南农村劳动力就业扶持基金，对企业安置浦南农村劳动力，并按照每年每人2000元标准给予补贴，对浦南农民跨区域非农就业，按每人每月200元的标准给予交通、就餐补贴，鼓励浦南农村富余劳动力到二、三产业更发达的浦北地区就业。

 

　　“城市化的过程不是简单地把农民搬走，而是要有产业支撑。如果没有，搬过来找不到工作，若干年后就是贫民窟。分散在外面的老百姓聚集在一起生活，不仅能安居，还要乐业才行。”谈及城市化，姚建峰说。

 

　　必须注意到，中国工业化过程中的农民进城，也是在坚持集体经济所有制前提下发生的，无论是家庭农场、集体资产改革或者是增减挂钩，都是在集体经济框架内运行的，这也是中国农业问题的一个特色之处。

 

　　对于国际上更受追捧的纯市场竞争理论，集体经济往往会因为产权不明而受到诟病，但通过农地“三权分置”，经营权流转，走本地农民受益的家庭农场道路，同样也保证了效率；集体资产改革对内明晰了集体资产产权，并确权到人，同样也实现了农民利益和城市化利益相统一；而本着让农民安居乐业、赋予农民更多财产权出发的增减挂钩，在现实中也一改强迫农民进城的形象，反而成为城乡一体化的重要“抓手”。

 

　　当然，从这个漫长而艰辛的城市化过程中看，基层政府在其中应当承担更多为农民设身处地考虑的责任，农民并非是家园的那个固守者，之所以固执，根本原因在于保障不够，文艺一点说，就是“生命到别处无从安放”。

 

　　话说回来，目前全范围内对中国农村土地讨论比较多的一个问题是，农村“三块地”——基本农田、集体建设用地和农民宅基地的评估标准是什么？是按照土地产出价值还是按照市场定价来评估？

 

　　本刊记者采访发现，对于基本农田，作为生产资料，按照土地产出价值评估没有问题；集体建设用地是跟着市场来走，城镇化到哪里，就跟着市场来评估，这也基本没有争议；对于宅基地的评估，不论是按照土地产出价值评估或是市场定价评估，都是伪命题，这是因为，由于农民宅基地相对城市处于偏远郊区，严格按照市场定价，注定估不出很高的价值，如若按照农田产出价值评估，那价格更低，两者都注定农民利益必将受损。

 

　　集体所有制的框架下的城市化，对标于最初农村地区实行集体经济的初衷——保证农民利益在城市化进程中不受损，对于进城农民，赋予他们更多的财产权，保证他们在城市中能够安居乐业。

 

　　这也即是农村要素改革拼图的意义所在——在乡村，通过有约束的家庭农场不断提高劳动生产率，解决粮食问题；通过集体资产改革确权到人，让“离土农民”也能享受到城镇化的好处而放心进城；通过增减挂钩并辅之在养老、就业等更多平等和公平的城乡要素交换，农民进城安居乐业——这不但是我国城乡二元制的鸿沟得以最终弥补的美好未来，更是在当前经济艰难转型的背景下，通过激发中国最基础、最广泛的劳动力和土地的活力，最终实现我国工业化、现代化的宏伟愿景。