农民焚烧秸秆被拘，治雾霾不能“欺软怕硬”
2016-12-02
腾讯刘文昭5430核心提示：最近，黑龙江省肇东市的一位村民，因焚烧秸秆被行政拘留。“禁烧令”实行了十几年，他也并非被行拘的人，但这个消息还是引起了网友热议。
最近，黑龙江省肇东市的一位村民，因焚烧秸秆被行政拘留。“禁烧令”实行了十几年，他也并非被行拘的第一人，但这个消息还是引起了网友热议。有人认为，违法就该受到惩罚；有人认为村民无法处理秸秆，焚烧情有可原。实际上，除了探讨行拘村民合理与否，更值得思考的是，治霾成本，个人、企业和政府该如何分担。
焚烧秸秆对农民来说最划算，拘留罚款也管不住
焚烧秸秆，会释放污染物，大规模焚烧秸秆，在特定情况下，确实是雾霾的主要成因。为了防止秸秆焚烧，政府也使出了各种招数：除了有相关法律规制，在天空中，有卫星遥感监测秸秆焚烧火点；在地面上，一到焚烧秸秆季节，干部进村，联防联控；防控不力，地方政府还会被追究责任。
如果秸秆不焚烧，一般有两个处理办法，一是还田，就是用粉碎机将秸秆粉碎，再用旋耕机直接翻耕到地里；二是离田，就是将秸秆用打包机打包运离田间，然后卖给相关企业。这也是专家提倡的秸秆利用方式。
类似的标语，很多产粮区都可以见到
然而，这两种方式无法让秸秆焚烧绝迹。首先，无论是南方还是北方，还田处理不好，都会影响后续的耕种；离田之后，如果周围没有相关企业，秸秆依然没法处理。而焚烧秸秆，可以增加土地肥力，还能减少病虫害。
更重要的是，无论是离田还是还田，都会增加农民的负担。有测算显示，无论是还田还是离田，每亩地会增加60元到80元的成本，而政府每亩只能给10-20元的补贴。对于每亩地净收入只有一两百元的农民来说，成本过于高昂。
面对这种现实困境，人民日报也不得不承认，很多合理利用秸秆的政策，“只是看上去很美”。
要让农民不焚烧秸秆，要么给钱，要么给空间
农村焚烧秸秆的根源在经济，就应该用经济手段解决问题。目前，我国绝大部分污染防治资金都投向城市，很少留给乡村。禁烧秸秆，也是农民支付主要成本，当地政府适当补贴。城市居民本就享受着城乡二元体制的“照顾”，现在又让农民花钱保护环境，并不合理。
从国家层面上，防止污染的资金应先向农村倾斜，再要求农民不要焚烧秸秆。学者姚遥估计，目前全国有两亿吨秸秆因成本问题被焚烧，如果国家支持农民粉碎秸秆还田，并补贴全部成本，每年需要不到200亿元。这笔钱并不是很大，2014年，北京市公共交通补贴就已达200.1亿余元。
如果国家拿不出这笔钱，地区间就要做好互惠。11月初，华北、华东出现大规模雾霾，环保部专家会商后认为，雾霾“元凶”是黑龙江燃煤取暖和生物质燃烧造成的污染物（生物质燃烧基本上就是秸秆焚烧）。
既然华北和华东想要好空气，也不能只让东北的地方政府出钱补贴农民，北京、上海这样财大气粗的地方政府也该给些补贴，毕竟对北京和上海来说，空气污染造成的损失更大，治理的成本也更高。
如果国家和北京、上海都不愿意给钱，那么就应该允许当地农民有条件的焚烧秸秆。美国即是如此。美国的俄亥俄州盛产玉米，在该州环保局网站的“你可以焚烧什么（Whatcanyouburn）”板块，玉米秸秆位列其中。
俄亥俄州盛产玉米，当地允许农民有条件焚烧秸秆
当然，这种焚烧是有组织有计划的。该州规定，若有焚烧计划，且秸秆堆超过一定体量，农民必须先通知环保局，获得许可才能焚烧。同时，秸秆堆中还不能含有橡胶、沥青、油脂、动物尸体、建筑垃圾和生活垃圾等禁止焚烧的物质。
此外，该州对焚烧地点和时间也有规定，如焚烧地点要和餐馆、学校、住宅等建筑保持至少300米的距离，远离林区，不能影响公路、铁路和航线的正常能见度等；时间上，露天焚烧必须规避俄亥俄州野火风险较高的月份；焚烧时，大气条件必须有利于污染物的消散，如果遭遇雨天、雾天或是逆温天气，也是禁止焚烧的。
一禁了之，这类粗暴的行政管制并非孤例
对秸秆焚烧一罚了之，既不给农民物质补贴，又不给焚烧的权利，是把防治雾霾的成本推给了个人，这种简单的行政管制手段并不鲜见。
2015年1月，四川省达州市宣布，1月份以来“持续不散的雾霾”的罪魁祸首终于找到——熏制腊肉是达州空气质量差的主要诱因，并强行关闭了多家腊肉工厂。随后，重庆接过了接力棒，以环保执法的名义对“烟熏腊肉”开刀。
两地政府找的雾霾诱因，连新华社都看不下去了，并提出质疑：“传承了数百年的烟熏腊肉，竟要为当今日渐糟糕的空气质量负责”，“动辄拿厨房油烟、烟熏腊肉等群众生活中的问题来当致霾的‘替罪羊’，难免有避重就轻、敷衍塞责的嫌疑”。
上海金融与法律研究院研究员刘远举则认为，虽然熏腊肉与空气污染的关系不大，但也可能在特定情况下，成为导致雾霾的主要诱因。但禁止熏腊肉的政策仍显粗暴，如果担心污染，应通过工厂的规模化生产来满足人们的需求，也能降低污染。达州关闭腊肉生产厂，不仅是粗暴的，更是愚蠢的。
四川达州环保部门抛出“熏腊肉致霾论”，受到舆论广泛关注
达州市的笑话，离有的人或许很远，但有的行政管制却离每个人都很近。汽车限行这一减霾举措，在各地的雾霾预警预案中几乎都有出现。
但限行真的能明显改善大气环境吗？这仍是个有争议的话题。墨西哥城是世界上较早施行汽车限行的城市。为了缓解拥堵和空气污染，墨西哥城1989年开始推行每辆汽车停驶一天（周一到周五）的汽车限行政策(HoyNoCircula)，这和北京的尾号现行政策非常类似。
十几年后，美国加州伯克利大学的经济学家卢卡斯·戴维斯（LucasDavis）对墨西哥城的限行政策的效果进行了分析，他认为在考虑和控制了季节、工业排放和其他新政策等因素的影响后，没有任何证据表明限行改善了墨西哥城的空气污染状况。
墨西哥城的限行政策并没有改善空气污染
限行，对中国城市空气质量的影响又是怎样呢？清华大学经济管理学院副教授曹静等人在《限行政策是否改善了北京市的空气质量？》（2014年）一文中，给出了一个参考答案。
她们通过断点回归分析（把限行政策看作一个突然改变的因素，把它的影响和其他一些连续变化的政策所产生的影响进行区分，和卢卡斯的研究方法类似）发现，北京市在奥运会期间和之后实行的“单双号限行”和“尾号限行”政策对于北京市的空气质量没有产生明显的改善作用。限行政策对于空气污染指数（API）和与机动车排放相关的PM10、NO2浓度均无明显的影响。
虽然很多学者也通过其他研究方法，论证出限行对改善北京空气质量有很强的作用，环保部门对北京雾霾的分析，也表明汽车尾气仍是雾霾的主要污染源。然而，曹静的研究至少表明，限行改善空气质量的作用仍有待进一步验证，但车主和社会的损失却是实实在在的。学者赵峰侠的论文通过估算闲置资本的方式，估算出北京限行每年直接的经济损失为84亿元，而环境收益仅为0.57亿元。
政府治理雾霾，本应综合的考虑各种措施的成本和收益，选择雾霾治理收益高的举措，限行减霾的推广本应更为审慎。地方政府选择它，恐怕是这个政策最简单易行，而且对GDP影响最小。
对个人苛责，对企业放纵，成本分摊不公，雾霾真能治理好？
无论是禁止焚烧秸秆，还是汽车限行，都是让公众承担治霾责任。这类措施，地方政府干起来，雷厉风行。相形之下，地方政府对企业则要“温情”许多。
这主要体现在两个方面：1、地方政府对排污企业放宽环保要求，用有意无意的渎职，为污染企业行方便；2、一些地方政府为了环境质量达标，指使监测站编造、篡改监测数据，客观上为污染企业服务。有的地方政府甚至为污染企业买单，如江西乐平市政府多次使用财政资金，为企业代缴排污费超过千万元。
不过，如果地方政府在面临实际的考核压力时，对企业的温情也是说散就散。今年9月中旬以来，河北石家庄市连续出现重污染天气，在全国74个重点城市排位持续倒退，完成全年PM2.5浓度下降10%的任务极其艰难。
结果，石家庄开展了一场轰轰烈烈的“利剑斩污”的行动。不仅有单双号限行和错峰上下班，这类公众需要承担的减霾责任；全市所有钢铁、水泥、焦化、铸造、玻璃、陶瓷、钙镁等7大行业的企业，不管达标不达标，全部停产。如此治霾，短期可能有效，但从长远看，恐怕企业连达标生产的动力也会失去。
有学者认为，成本分摊是治理雾霾的关键。在中国的分摊格局中，最弱势的是农民，次弱势的是普通车主，比较强势的是企业，最强势的是地方政府。这种格局，不知道治好雾霾需要多少年。
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焚烧秸秆
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