欧美日等发达农业补贴政策历史悠久，且在调整农业补贴政策应对经济社会和农业发展新挑战方面积累了大量经验。近两年，欧盟、美国和日本分别对其农业支持政策进行了重大修改。研究欧美日发达农业补贴政策的动态和发展趋势，分析其补贴政策改革的有益经验，对完善我国农业支持政策具有重要的借鉴意义。
 

 

      一、WTO框架下的农业支持政策

 

      贸易组织（WTO）根据是否有贸易扭曲作用将农业国内支持措施分为三种类型，即“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策。

 

      “绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。属于该类措施的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。主要包括以下几项：（1）由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务；（2）为保障粮食而提供的储存补贴；（3）粮食援助补贴；（4）单亲家庭农场补贴；（5）一般性农业收入保障补贴；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业生产资源储备补贴；（9）农业生产结构高速性投资补贴；（10）地区发展补贴等。

 

      “黄箱”政策是指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策，要求成员方必须进行削减。主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的贷款项目等。WTO要求用综合支持量来衡量国内对农业支持水平。综合支持量是指“给基本农产品生产者生产某项特定农产品提供的，或者给全体农产品生产者生产非特定农产品提供的年度支持的货币价值”。对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其综合支持总量不超过该产品生产总值（或农业总产值）的5%（发展中为10%），就无需削减其国内支持；综合支持量必须以1986年到1988年的平均水平为基础，自1995年开始，发达在6年内逐步削减20%，发展中在10年内逐步削减13%；对发展中的某些“黄箱”政策措施，也列入免于削减范围，如农业投资补贴，为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的国内支持，对低收入者或资源贫乏的生产者获得的农业投入补贴等。

 

      “蓝箱”政策是指一些与生产限制计划相联系的直接支付的“黄箱”措施支持，可得到免除减让。但其条件是必须满足下列要求之一：（1）按固定面积或者产量提供的补贴；（2）享受补贴的产品数量不超过基期（即1986-1988年）平均生产水平的85%；（3）按牲口的固定头数所提供的补贴。目前只有欧盟实施过“蓝箱”政策。

 

 

      二、欧盟共同农业政策改革的主要措施

 

      欧盟新一轮农业补贴政策调整，主要思路是减少直接补贴、补贴方式脱钩、建立环境保护型补贴制度和促进区域均衡发展。

 

      其一，减少价格支持补贴力度。欧盟财政负担和农产品过剩状况不断加重，来自外部的贸易谈判压力也逐渐加强，促使欧盟启动旨在调低价格支持的改革。在2003年对油菜籽、谷物和蛋白类作物降低价格支持的基础上，2008年欧盟降低了谷类、奶制品、糖类的价格支持。欧盟对农产品的价格干预大幅减少，1991-2009年间，对硬质小麦和大米的价格干预分别下降了75%和71%。2012年价格支持支出在农业总支出的比重从1990年超过90%降为21%。

 

      其二，转变农业直接补贴方式。对农业直接补贴的计算方式进行改革，推出了“单一农场补贴”，由以当年作物种类和种植面积为基础的补贴计算方式，转为以2000-2002年间的作物种类和面积为基础加以确定。同时，农民如果想要获得补贴，还需要在环境保护、动物福利等方面达到一定标准。新的补贴政策减少了对生产的扭曲，把挂钩的直接补贴改为脱钩的直接补贴，实现了由“黄箱”向“绿箱”政策的转变。

 

      其三，密切关注环境问题。欧盟委员会非常重视维护农业生产与生态环境二者之间的平衡关系，强调两者有机结合、协同发展，因此在农业政策调整时采取了许多举措来应对环境挑战、实现绿色发展。欧盟共同农业政策要求农户在从事农业生产活动时必须遵守相关的环境保护规定，并签署相应的条款，同时将大约30%的直接支付与农户的履行情况挂钩。此外，还通过制定环境标准、鼓励轮种、提倡休耕的方式来减少农业生产对环境的负面影响。

 

      其四，加大农村发展支持方面的补贴力度。近年来，为应对农民老龄化、农业经济萎缩等挑战，欧盟农业政策做出适时调整。削减了对大农场主的直接支付，将结余下来的资金用于农村发展项目。增加对青年农民和小农户的扶持力度，规定对青年农民的补贴在最初5年给付标准的基础上再额外增加25%，对小农户计划中的农民每年都给予一定的补贴支持。

 

      三、美国农业法案改革的主要措施

 

      2014年农业法案主要在价格支持和收入补贴政策、农业保险补贴政策以及资源环境保护补贴政策等多个方面进行了改革。

 

      一是取消直接支付补贴。2008年农业法案规定，2008-2013作物年度，美国政府以固定比例对农场生产者基础面积内的涵盖商品（小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、陆地棉、大米、大豆和其他油籽）提供直接支付补贴。支付比例是固定的，不依赖市场价格。支付总额=直接支付比率×基础面积的85%×直接支付产量，其中2009-2011作物年度支付面积为基础面积的83.3%。

 

      二是取消反循环支付补贴。在2008-2013作物年度，美国政府同样向涵盖商品提供反循环支付补贴。支付比率是法律规定的目标价格与市场平均价格（或贷款利率，取较高者）之间的差额，减去直接支付比率。

 

      三是取消平均收入选择计划。在2008-2013作物年度，平均收入选择计划是用来作为反循环支付补贴的一种替代。这种以收入为基础的补贴适用于两种情况：一是农产品的实际州收入低于保障州收入水平；二是农场实际收入低于平均收入选择计划的基准收入水平。补贴总额等于平均收入选择计划保障收入水平-实际州收入与25%平均收入选择计划保障收入水平二者之间的较少者×83.3%（针对2009-2011作物年度）或85%（针对2012-2013作物年度）的涵盖商品种植面积（不超过涵盖商品的基础面积）×5年奥林匹克农场平均产量（除去产量和年份）。对于参加平均收入选择计划的生产者，其营销援助贷款计划的贷款利率减少30%，直接支付减少20%。

 

      四是出台价格损失覆盖计划和农业风险覆盖计划。2014年美国农业法案规定，价格损失覆盖计划覆盖的商品主要有小麦、饲用谷物、水稻、油籽、花生以及豆类，主要程序是首先设定参考价格，在市场价格低于参考价格时向农户提供补贴。农业风险覆盖计划是指当种植作物的收入低于近5年平均水平14%以上，农户将获得超过近5年作物收入平均水平10%的补贴。

 

      五是调整资源保护补贴。2014年农业法案保留了用于农业资源保护项目的补贴，但数量有所下降，休耕的面积也将下降。根据国会预算局的调查，在2014-2018年间，用于美国农业生产保护项目的固定资金将减少2亿美元，不到280亿美元的百分之一，2017年休耕储备项目面积限制减少到2400万英亩。

 

      四、日本农业补贴改革的主要措施

 

      2012年日本提出构建“日本型直接补贴政策”的农业补贴改革思路。其补贴政策调整的主要内容是综合现有补贴内容，扩大补贴范围，加大对国内农业生产和农民收入提升的力度。将对以稻米种植户为对象的收入直接补贴，扩展到对于保持水土、保护农业文化遗产和拓展农业多功能性更大范围。2012年日本通过《农业多功能性法》，对水田、旱地等农地作为农地有效利用的行为进行直接补贴，以构建日本型直接补贴政策的法制化框架。2013年农业补贴政策的设计着眼于农地有效利用，推出了丘陵山区等直接补贴政策、农地水环境保护管理直接补贴和环境友好型农业直接补贴。