3．农机补贴和良种补贴等专项补贴操作机制不健全

 

从河南调研情况中来看，自2009年以后，逐渐采用补现金的方式，不少地区良种补贴均是通过农户的“一卡通”账户直接补贴给农户，无论农户种植的是何种品种，种子来源无论是自留还是购买，只要种植的作物就给予补贴，这就失去良种补贴的作用和意义。客观来讲，良种补贴对农民增收的贡献率并不算太明显，增加的转移性收入和经营性收入在农民人均纯收入中的比例较小。二是配套工作经费缺乏。强力宣传发动、科学培训指导、印制补贴清册、核实上报面积、强化督导检查等是确保良种补贴工作顺利开展的必要前提和保障，这些工作都需要大量的人力，也需要一定的配套经费给予支持。三是项目下达时间晚。良种补贴具有很强的时效性，与农时关系密切，但实际不少地区上级下达实施方案相对农时往往滞后，良种补贴、农机补贴政策实际执行均比较晚，其良种增产的目标便难以达到。

 

4．产粮大县奖励政策没有打破“产粮大县、财政穷县”怪圈

 

由于粮食比较效益低，“产粮大县、财政穷县”现象一直是困扰我国粮食生产和地区发展共赢的难题。当前的产粮大县奖励政策可以看作是对产粮大县政府的补贴，目的是激励粮食大县稳定和提高粮食生产、增加财政收入。但从实践上看，还存在着奖励幅度偏小、县级政府对资金的使用缺乏灵活性等问题，起到的作用并不明显，“产粮大县、财政穷县”的局面仍然存在，产粮大县与工业县之间的经济发展和收入差距仍呈扩大趋势。

三、完善我国粮食主产区利益补偿的政策建议

1．瞄准三大政策目标，实现增产、增收、区域发展共赢

 

粮食是我国经济社会的长期稳定发展的前提基础。但如果在维持粮食的同时牺牲了广大粮农和粮食主产区政府的应得利益，这样的粮食是不可持续发展的。因此，我国未来粮食不能建立在以牺牲种粮农民和粮食主产区的利益为代价的基础上，粮食补贴政策应该瞄准粮食增产、粮农增收及粮食主产区区域发展三大目标，实现三者的共赢发展和均衡发展，构建粮食的内生长效机制。应从促进整个主产区发展的角度考虑，根据粮食主产区为保障粮食的贡献和付出的成本，增加对粮食主产区的转移支付和各项支持，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区政府和种粮农民得到合理利益补偿。

 

应重点向粮食核心产区倾斜，要在主体功能区划的基础上，进一步界定核心产区的范围，以便各类资源真正向核心区集中，通过支持核心产区发展，以点带面，从而带动其他区域发展，最终实现共赢。

 

2．实现“三大倾斜”政策，提升粮食生产补贴政策效率

 

根据我们调研中的发现，不同地区、不同农户的补贴效率存在差异。粮食主产区补贴效率高于主销区，粮食生产核心区补贴效率高于一般粮食生产区，种粮大户补贴效率高于一般农户。因此，粮食补贴政策应实施差异化的补贴政策措施，具体是要实现“三个倾斜”。一是要向粮食主产区倾斜。粮食主产区的农业补贴标准要适当高于主销区。二是要向粮食主产区的核心区倾斜。特别是产粮大县资金要向核心区倾斜，重点是搞好核心区的水利设施、道路等基础建设。三是要向主产区的种粮大户倾斜。建议地方政府在农地流转管理中，对种粮农民进行农地流转用作粮食生产的给予奖励，另外，中央和地方政府对当地典型的种粮大户给予一定的精神和物质奖励，地方政府在安排项目上加大对种粮大户的扶持投入力度，例如对种粮大户的水利、道路等农田基础设施建设加大投入，提高建设标准。

 

3．健全创新补贴机制，增强粮食主产区抓粮种粮积极性

 

要按照谁收益谁补偿的原则，加快构建以粮食主产区补偿基金为核心的利益补偿机制。一是针对种粮农民的直接补贴和生产资料综合补贴等综合性补贴，应加大补贴力度，改进补贴方式。同时，据物价上涨情况和农资价格上涨情况，动态调整补贴标准，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，要对以前计税时漏报的耕地，以及近年来重新开垦的耕地重新核实，并也给与粮食直接补贴到全部耕地的全覆盖。二是针对良种补贴和农机补贴等专项补贴，也应进一步改进补贴方式。对于部分粮食作物，建议仍恢复招标制，让综合实力强，经营信誉好的大型骨干种子经营企业为农民直供良种。对于高产创建等项目的粮食基地建设，建议由政府对农户完全免费供应良种。三是增加对产量大县财政转移支付的数量，转移支付的标准至少能在满足维持政府正常运转之外，还有一定的盈余用于当地的经济社会建设。从长期来看，对粮食有重要贡献的主产区农业基础设施建设配套经费应予以取消，全部由中央或省级财政支付。

 

4．设立青年农民种粮专项资金，培育一批新型青年农民种粮大户

 

从目前粮食生产经营主体来看，一方面随着广大地区农村青年农民外出务工人数的增多，不少地区的农业生产主要依靠50岁以上的老人或者妇女，这对粮食生产和现代农业的发展构成了一定威胁。另一方面，一些地区农地流转、规模化经营加快，出现了一批种粮大户、农民专业合作社等新型粮食生产经营主体。从长久发展来看，我国现代农业的发展正是需要一大批有知识、有能力的青年种粮大户来实现，而这样的人才目前在我国农村远远不够。因此，建议财政部和各级政府应设立培育一批新型青年农民种粮大户专项资金，扶持新型青年农民进行创业，形成一批现代化的青年种粮大户队伍，促进我国粮食生产的规模化、标准化经营。

 

5．探索农业政策保险试点，降低三大粮食作物生产经营风险

 

粮食生产是易受旱涝灾害、病虫危害等多种自然灾害威胁的产业，而进行农业生产保险是分散生产风险的良好机制。因此，在主产区应进行三大粮食作物（水稻、玉米、小麦）生产保险的试点，探索建立农业生产保险机制。一是组建政策性保险公司，通过再保险机制，超额赔付部分由政府补贴，限度地分散农业风险，减少原保险经营者的风险分摊损失。第二是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额赔付资金来源可从涉农的专项资金中调剂。对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内减免所得税，所减的税收应转入专项农业保险基金；并允许经营主体从税前经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增加经营主体的资金实力。

 

6．加强政策法制管理，完善粮食补贴政策配套机制措施

 

完善的政策法制是保证粮食生产者利益得到有效补偿的前提，粮食补贴政策需要相关配套机制的支持。一是要加强我国粮食补贴政策的法制化管理。要加强农业补贴法制建设，同时需要注意完善我国有关粮食支持的法律体系，在制定和完善法律法规时要特别注意政策的可操作性，做到支持项目化和量化。二是规范农业生产资料市场，完善粮食生产成本的控制机制。政府要采取有效措施规范和稳定生产资料市场，控制农业生产资料价格上涨，要加强对农业生产资料的价格监管，加强农业生产资料质量的监督检查。三是完善农地流转机制，促进粮食规模化生产经营。必须加快农村土地承包经营权的流转、完善农地流转机制，加强对农地流转的指导和监管，规范农地流转市场，鼓励从事非农经营的农户转让出土地，推进土地适度规模经营，提高粮食产业化水平。