2016年，中国农业各种结构性矛盾非常突出，政策改革又到了一个关键的时候。，粮食连年丰收，粮库充盈，导致农民卖粮难，而主要粮食的价格却远远高于国际价格，中国农业失去了国际竞争力。第二，化肥农药大量使用，导致了严重的土壤、水以及空气污染。第三，伴随着城市化，55%的人口已经居住在城镇，但不足40%的人口拥有城镇户口，大量农民工不能完全享受城市社会保障。伴随着宏观经济增速放缓，这些农民工的收入增加幅度开始减缓，这可能对社会安定造成一定的问题。这些都成了现下农业政策面临的主要问题。

    中国自1980年代初开始实行家庭联产承包责任制这样的重大改革，由于农业是国民经济的基础，中央政府每年都会出台“一号文件”，对农业政策加以调整。可是，现有农业政策看上去都非常完美，但在现实执行中，政策之间存在冲突，矛盾重重。

    这是什么原因造成的呢？

    传统上来讲，中国的农业政策包括五个目标: (1) 保障中国的粮食，即保障中国的粮食的自给率；（2） 增加农民收入； (3)维护农村稳定； (4) 减少环境污染，维护农村美好环境； (5)维护农业的国际竞争力。

     亿多人口不能享受城市社会保障，农业仍然是他们的最终保障。同时，由于工业迅速发展，农村青壮年劳动力所剩无几，劳动力工资在不断上涨。

    即使农村存在大量的土地流转，人多地少的资源约束也无法改变；由于经济发展，人口老化，劳动力成本不断上涨的趋势也无法逆转。 要想同时满足以上5个政策目标，在中国现实中基本不可能。如果要制定合理的中国农业政策，就必须要对上述的5个目标进行权衡，弱化一两个政策。

    在中国所有农业政策体系里面，保障粮食，提高粮食自给率一直是农业政策的核心。这很容易理解。古语云：无粮不稳。中国这样一个人口大国，自己的粮袋子不能被外国人掌握在手里。这样的出发点是好的。但是面对中国人多地少的资源禀赋，这样的政策不仅很难实现，而且使得农业的其他功能受到抑制。

    中国2015年进口大豆8169万吨，小麦963.6万吨，玉米720万吨，大米532万吨；不算走私，总进口粮食超过1亿吨。国产粮食总量为6.21亿吨，占比为16.7%.。如果考虑到大豆单产只有粮食的1/3，进口粮食所耗土地面积占中国耕地面积的42.7%。中国的粮袋子已经不掌握在中国人手中了。 实现粮食自给已经变得不可能，中国人的粮食必须依靠进口。

    面对现实，开始改变口号：把“粮食完全自给”的口号，改成了“实现口粮自给”，并把土豆定义为主粮。

    但是，“实现口粮自给“在面对（1）国内土地资源紧张，（2）劳动力成本上升，以及（3）国际粮食价格天花板的资源约束条件下，所付出的社会成本高昂。特别是，现在实施的农产品价格支持等政策不仅扭曲了农业生产结构，也扭曲了整个国民经济结构，社会成本高昂。

    为了满足“提高粮食自给率“的政策目标，农业政策的其他目标变得不可能实现。

    如果要满足口粮自给，就必需促进粮食不断增产。在给定耕地总量，且由于城市化和工业化，耕地资源还在减少，中国的粮食单位面积产量也已经处于的条件下，如果要继续增加产出，就必须要更加大量使用化肥农药等投入，这必然会导致更严重污染。
 
    其次，由于农业投入的边际效益下降，单位产出成本继续上升，中国农业的国际竞争力会进一步弱化。所以现在的一个悖论: 国产的高价粮食不断被收储，但是便宜的粮食进口量在不断攀升。如果继续维持“提高粮食自给率”的目标，农业国际竞争力会进一步下降。

    再次，由于投入增加，单位生产成本上升；由于存在国际粮价的天花板作用，即使有国内的价格支持，也使得国内粮价很难上升太多；为了粮食目标，效益很高的经济作物扩张也因此受限，这也导致农民的农业收入增加受阻。 农民收入不能上升，很可能会导致农村社会不稳。

    最后，为了促进粮食增长，投入大量的粮食储备和价格支持成本，这会大量占用财政资源。

    从这里可以看出，为了维护粮食，提高粮食自给率，农业的其它所有农业政策目标都受到了牵制。

    为了农业和农村社会的可持续发展，中国的农业政策到了必需面对现实，对一些传统的政策目标必须做出调整。中国政府必须意识到农业政策目标之间的冲突；尤其是“提高粮食自给率”和农业其他政策目标之间的冲突。

    为了实现农业和农村可持续发展，中国政府的现实政策必需要弱化“粮食”的政策目标。

    我们也知道，“粮食”和“提高粮食自给率”在政治上是一个非常敏感的问题。可惜面对着有限的土地资源，我们进口的粮食换算成土地已经占到了中国耕地的40%以上，粮袋子已经不掌握在我们自己手上的时候，我们怎么办？

    给定资源约束，担忧是解决不了问题的，我们必须接受现实。我们周边的几个主要发达经济体，他们的粮食自给率都不高。日本，韩国，我国的台湾地区的粮食自给率都在40%以下，但是这不能阻碍他们成为发达经济体。这些经济体的人民，努力发展经济，利用强大的经济资源，从市场购买粮食。

    从经济合理性角度来看，一亩地如果用来生产粮食，其效益很难超过1万元，但是如果用来生产工业产品，其收益很难有上限，超过1000万都是可能的。 如果用1000万的收入，那可以购买更多的粮食。为了粮食，过度保护耕地，对经济发展未必有益。

    弱化“粮食”的政策目标，并不是不要“粮食“，也不是不需要保障一定的粮食自给率。合理的“粮食政策”不是制定政策，每年都在有限的耕地上提增加粮食产量，这是一种不可持续的农业政策。合理的“粮食政策”应该是制定一定的政策，保障一定的粮食生产用地，保证一定的粮食产量，同时从国际市场进口一定的粮食。比如，我们要保证粮食产量超过5亿吨；如果发生社会灾害，人均超过300公斤的粮食拥有量，是完全可以对付的。

    这样才能保证其它农业政策目标的实现，使得农业和农村实现可持续发展