5月中旬，湖南省桂阳县太和镇榜山村，正是抢插中稻的农忙时节，在种粮大户何银宝的帮助下，村民何战勇自留的2亩多田仅用了20多分钟就完成了机插秧。“外包4亩田抓钱，自留2亩田抓粮，一举两得，这可多亏了村里搞的‘份子钱’。”67岁的何战勇连声夸赞。

老何口中的“份子钱”，其实就是当地近年试点的农村土地经营“数字产权”。桂阳在遵照农民意愿的前提下，首先对全体村民承包责任田登记造册，以亩为单位形成数据，对自愿流转的农户，将农民各自分散的农田整合成大田，针对整理后田块界限被打破的情况，将整理好的大田以整体亩积的数字形式集中流转出去，农户按照自己承包责任田的面积大小来享受土地流转租金等收益；对不愿流转的农户，依旧按其承包责任田面积，将平整后的田地集中分块让农民耕种。

种了一辈子田的何战勇舍不得将所有整理好的大田流转出去，于是他将自家的6亩地一分为二：4亩地流转给本村的何银宝，2亩地留给自己种，于是他每年“靠地”至少得到两份收益：4亩地每亩320元的租金，2亩中稻共2400多斤的粮食。

这仅仅是农业大县桂阳将土地整理与土地流转相结合，试行“数字产权”的一个缩影。“不搞一刀切”的背后，彰显了在农村基层首创、放活土地经营权的试点探索中，不让每一个农户利益受损，确保各方都受益。

小丘变大田 土地整理盘活闲散土地

“八山一水一分田，半分水稻和烤烟。”这是对农业大县桂阳的真实写照。地属丘陵地带的桂阳一亩以上的单块水田极少，一家一户的农田由无数块小丘组成。土地零散不连块，不能进行集中经营管理和使用大型农用机械，耕作成本较高，农民种田比较效益低，部分农户无奈抛荒。

如何才能盘活利用闲散的土地？桂阳县副县长龚茂礼说，按照“连片建设、合理利用、用养结合”的要求，依据“种稻谷稳粮食，种烤烟助增收”的产业特点，大力实施烟稻连作基本农田整理项目，达到小丘改大丘的目的，做到“路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”，大力发展“烟、稻”产业规模化、集约化、机械化生产，助推发展现代农业。

目前桂阳已累计完成土地整理4.12万亩，新增1800余亩有效耕地面积；而且土壤耕作质量提高了，可新增180万公斤粮食生产能力。

“实物”变“数据” 数字产权“让地生金”

土地整理后，原有土地的外形结构势被打破，责任田从“实物”变成了“数据”，一部分农民担心承包地权益受到影响。

为了争取农民支持、农民顾虑，该县先提前一年对项目区土地平整涉及的每家农户征求意见，九成以上的村民同意后再召开村民大会，以现有承包台账、合同等确认承包地归属后，签订土地流转协议书。少数不同意土地流转的村民，可选择包括整理好的大田等农田同等面积的任何一块责任田。

谢春田说，为了尊重每一户农民的意愿，桂阳在土地整理与流转具体操作过程中，因地制宜，不搞“一刀切”，目前采用了三种操作模式：

种方式是整村整组平整流转，如太和镇清和村枊下曹家组、何家组因经商务工人员占绝大多数，全组农户意见统一，愿意全部实行“数字产权”，因此，将全组400亩农田在土地整理后全部流转。

第二种方式是分片分户整理流转，如榜山村按照农民意愿，全村800多亩水田中，已经整理好了的大田有360亩。即便是在这360亩连片整理好的大田中，是否推行“数字产权”也全看群众意愿，目前全村270户农户当中，7户不愿意将全部或部分水田流转给大户。村民何增亮由于家中有4个劳动力，加上自己正在发展家庭农场，所以想将全部农田自种自收。于是，村里将一块水近、路通、整理好的面积达5亩的大丘农田分给他，便于他发展适度规模经营。

第三种方式是公开招标整理流转农田。如敖泉镇咸宜村许多农民种田的积极性很高。因而，村民便通过公开招标方式来整理流转农田，如此一来，土地的价值升高，流转费的一块地达到了每亩1000多元。

风险点变点 “四招”确保各方权益

土地整理以后，原有的田地边界被打破，虽然土地流转签了合同、按了手印，但对风险的防控依旧不可掉以轻心。这样的风险集中在两点：一方面，是土地流入方和流出方（农户）的权益如何得到持续维护；另一方面，在数字产权试点中如何防范确权确股不确地引发的问题。

针对前一方面的情况，吴勇说，作为农村经营管理部门，他们采取“三招”来应对：首招是强化新型农业经营主体的主体责任，在流转之前，提高流入方的市场准入门槛，目前，桂阳县正着手由国土、物价、财政、农业、农经等五个部门形成评估体系，从严把控和审核流入方的诚信经营情况、资信资质等；流转之后，对流转土地面积超过50亩以上的大户，实行备案全程跟踪服务，保障农田流转后的农户租赁收入；第二招是新增奖励向农户倾斜，为了扶持大户持续健康发展，桂阳县政府出台奖励规定，对流转水田、旱地的大户每亩分别奖励100元、50元。扶持大户使其盈利能力增强了，随着合同一年一签，农户租金收益也会“水涨船高”；第三招是正在筹备建立土地流转风险基金，万一农民不干了，风险基金就主要补给大户，反之大户不租了，风险基金则补贴给农民。

针对后一方面的情况，郴州市农村经济管理局副局长李小勤分析，之所以在试行数字产权过程中“确权确股不确界、分红分利不分地”，主要是为了减少农村矛盾和促进农产品供给。他认为，在传统分田到户模式中，许多地方实行“增人不增地、减人不减地”的土政策，但由于后来人口变化加大，导致人地矛盾突出；另外，由于各家各户分散经营，田地边界矛盾和争水用水纠纷日益突出，而数字产权试点则有效化解了这些矛盾。

一些农户担心土地流转过程中特别是土地流转合同到期后，田地如何确权登记颁证到户？李小勤认为，担心的背后隐藏着对土地流转服务主体缺位或不规范的担忧。由于有些地方由村支两委或者村小组甚至由大户来直接主导土地流转，因而执行走样。因此，他建议桂阳采用“第四招”，因地制宜，试点推行“土地股份合作社”，受农户委托，由该合作社来负责土地流转的具体事宜，村里则主要负责财务制度、农村土地招投标制度、收益分配制度等制度的建立健全。

在试行“数字产权”后，李小勤建议，在农民自愿的前提下，由“土地股份合作社”按照农户承包责任田的面积来确权确股，并且按照人口的变化来增减股份，在“股权证”中对股权变动及股权转让记录要清晰地记载，写明增股、减股情况，只有这样，农民的风险才能切实避免，权益才会得到、有效、持续的保障。

      土地经营：放活不放任

“落实先求实，放活不放任”。这句话放在桂阳探索“数字产权”这件事上，还有一点意思。

在桂阳县采访，感触最深的，就是他们在探索“数字产权”过程中，牢牢把握了一个“实”字：山多地少，这是桂阳的实情；小丘散田，这是耕地的实况；以前种地比较效益低、没钱没劲无奈弃耕抛荒，这是许多农户曾经不愿种田的实质。

但面对如此多的实际情况，桂阳在放活农村土地经营权的过程中也没有半点“放任”。山多地少、小丘散田，只好搞土地整理，但即使是土地整理，也尊重农民意愿，就算是“钉子户”，不仅不搞强迫命令，反而帮他搞通路、治好水；土地整理后试行数字产权促进土地流转，不动全县“一盘棋”，不搞做法“一刀切”，而是因地制宜，根据村里的实情和农户的实际需要，采取三种操作模式来稳步推进；土地流转后利用大田来种什么？不搞行政瞎指挥，不搞“非农化”、“非粮化”，而是根据当地产业特点来发展“烟稻连作”，做到既能稳粮又能增收。这样严谨不放任的目的，我想，就是不让每一个农户权益受损，就是为了让耕地保护没有闪失，而让耕地这个农民的“命根子”越活越好。